《2010年國家賠償法》修訂，精神損害賠償首次進入國家賠償范圍，彌補了國家賠償法在這方面的不足，具有里程碑意義。但是，與我國的民事侵權賠償制度以及國外的行政賠償法律制度相比，我國國家賠償在賠償范圍、限制等方面都有嚴格的規定。從現行的限定主義賠償立場看，國家賠償與一般民事侵權損害賠償在賠償范圍上存在巨大差異，導致在國家與私法之間對受害人進行兩種賠償標準，增加了受害人獲得精神損害撫慰金的難度。若不從根本上解決這一問題，單靠國家精神損害賠償制度恐怕難以承擔全面保障受害人權益的重擔，甚至會影響國家精神損害賠償制度的立法初衷。為此，本文試圖通過比較研究的方法，來探討我國國家賠償法在國家精神損害賠償甚至國家賠償領域一直采取保守的、謹慎的立場，澄清那些影響國家精神損害賠償制度發揮效用的制約因素，并試圖通過這些努力，為我國國家賠償立法的進一步發展提供一些建議，并主張在法律發展中逐步擴大精神損害撫慰金的適用范圍。

　　一、法律的進步

　　法律界乃至整個社會對于將精神損害賠償納入國家賠償的范圍，給予了一致的好評，這至少說明了兩點：一是舊的《國家賠償法》在精神損害賠償方面的固有缺陷使其難以擔負起全面保障受害人權利的重任；二是隨著經濟社會的發展及民眾權利意識的加強，大家對精神損害應當進入國家賠償領已取得了一定的共識。
 

　　（一）舊《國家賠償法》的立法缺陷

　　對于精神損害，舊的《國家賠償法》只在第三十條規定了非財產性的救濟措施，而沒有對精神損害可給予財產性賠償作出規定。多年的法律運作實踐證明，這是國家賠償立法上的一大缺陷。這種缺陷經過個案的不公處理及社會各界關注的推動力量而被無限放大，一時間成了眾矢之的，比如當年引起廣泛關注的陜西涇陽縣的麻旦旦“處女嫖娼案”，該案最后的判決結果，不僅案件當事人難以接受，法學界及關注這些案件的廣大社會公眾也同樣難以接受。
 

　　當這些以國家名義作出的違法的行政、司法行為侵害到當事人的人格、身份利益時，在強大的國家機器面前，受害人受到不僅是身體上的損害，更深層次的損害往往表現在精神層面上。因此，當這種國家機關及其工作人員的行為被判定違法，并給當事人造成傷害時，僅給受害人以物質損害方面的補償，而不在精神層面給予充分的補償（僅僅賠禮道歉等）的做法，就很難謂是公平的，更難以消除社會大眾的不滿情緒。在我國現有的法律體系下，法院不能違背成文法而創造法律，更不能違背法律進行裁判，法院被立法束縛住了手腳，喪失了能動地平衡當事人利益的能力，正確地執行了不公正的法律，這不僅是受害人，更是我們整個社會的悲哀，而問題的關鍵就在于我國舊的《國家賠償法》中精神損害賠償制度立法上的不完善。
 

　　（二）精神損害的財產性賠償

　　舊的《國家賠償法》在精神損害賠償方面，精神撫慰金的缺失一直飽受社會各界非議。精神損害雖然不能用財產來直接衡量，但不可否認，借助物質（一般是金錢）手段可以在事實上達到精神撫慰之目的。精神損害的財產性賠償作為一項重要的權利補救制度，體現了法律的公平與正義，已被各發達國作為一項重要的法律原則和精神而普遍接受。
 

　　雖然，在以往的司法實踐中，對于精神損害的財產性賠償請求，法院一般均以無法律依據而不予支持，僅判令給予受害人賠禮道歉等非財產性的補償。但基于全面保障受害人權利的考慮，理論上一般均認為對于因國家機關或其工作人員違法執行職務而遭受精神損害的一般應允許受害人享有精神損害賠償的權利。甚至有主張依據《民法通則》第一百二十條的一般性規定，支持受害人取得精神損害賠償的理論及實務見解。之所以在精神損害的財產性賠償問題上能夠達到如此之共識，一般基于如下認識：

　　1.全面保障受害人權利的需要。基于現代法治的損害填補原則，對于因權力的行使而造成相對人損害的，應當給予賠償，這既包括物質上的賠償，也包括精神損害的填補。通過金錢的賠償使受害人在精神上達到一定的撫慰，已是各發達國家的法律共識，也已為我國民事法律所確認。只有這樣才能達到全面保障受害人權利的需要，避免法律上的不公平。
 

　　2.監督、確保國家機關及其工作人員依法行使職權。由于我國的國家賠償采取的是一種“國家責任，機關賠償”的形式，通過精神撫慰金對受害人損害進行比較全面的救濟，以及相應的責任追究機制，給國家機關及其工作人員形成壓力，促進其采取有效措施強化管理，依法、規范地行使職權，避免權利濫用。
 

　　3.形成完善的法律責任體系。在民事領域，不管是《最高人民法院關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》（下稱民事侵權精神損害賠償解釋），還是《中華人民共和國侵權責任法》（下稱侵權責任法）均確立了精神損害賠償的原則，如果獨在國家賠償法領域不予賠償，不利于形成完整、有序的法律責任體系。
 

　　二、《國家賠償法》第三十五條之比較分析

　　（一）精神損害撫慰金

　　《國家賠償法》第三十五條規定“有本法第三條或者第十七條規定情形之一，致人精神損害的，應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉；造成嚴重后果的，應當支付相應的精神損害撫慰金。”
 

　　這在我國國家賠償法上第一次規定了精神損害撫慰金，其積極意義不容置疑。其實施，必將改變國家賠償法在這方面的尷尬境況，亦為人民權利的保障提供了必要支撐。但對法條的理解應結合整個法律體系加以分析，將本條法律放在整個《國家賠償法》條文體系中加以觀察，不難發現本條文實際上為精神損害的財產性賠償限定了一定的范圍及標準。
 

　　1．精神損害賠償的范圍問題

　　根據《國家賠償法》第三十五條的規定，國家精神損害賠償的范圍應以《國家賠償法》第三條及第十七條規定為準。這實際上是把國家精神損害撫慰金的適用范圍限制在了“限制或剝奪公民人身自由”及“造成公民身體傷害或者死亡”后果的人身權范圍。也就是說，并不是所有的侵權損害賠償均得適用精神損害撫慰金，除了上述四種嚴重侵犯公民人身自由及生命健康的情形外，其他可能侵害公民人身權利的種種情形受害人并不能獲得精神損害撫慰金的賠償。如，國家機關及其工作人員因行使職權侵犯公民名譽權、榮譽權、隱私利益等一些比較常見的人身權時，受害人可能遭受了更加巨大的精神痛苦（如“夫妻看黃碟”事件），卻無法獲得相應的精神損害撫慰金，很難謂是一種全面的權利保護策略。
 

　　2．適用精神損害撫慰金的條件

　　《國家賠償法》第三十五條一方面規定了精神損害的賠償范圍問題，另一方面規定了賠償的方式及適用條件。關于賠償方式，《國家賠償法》還是沿襲了我國法律的一貫做法，主要采取“消除影響，恢復名譽，賠禮道歉”等非財產性賠償，以期達到在侵權行為影響的范圍內，從精神上減輕受害人所受痛苦。對于以財產性賠償來撫慰當事人所受精神痛苦，規定了一定的限制條件，即“造成嚴重后果”。只有這些條件均得到了滿足，當事人才可以請求精神損害撫慰金。而所謂造成嚴重后果，實踐中一般認為應該達到構成殘疾以上。
 

　　（二）與我國民事侵權精神損害賠償的比較

　　由上述分析可知，雖然我國《國家賠償法》在精神損害賠償方面規定了精神損害撫慰金，但也限制了嚴格的適用條件。以下從其與民事侵權賠償中精神損害賠償法律的比較來分析其在這方面的差異。
 

　　1．民事侵權精神損害相關規定

　　《民法通則》第一百二十條規定：“公民的姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權受到侵害的，有權要求停止侵害，恢復名譽，消除影響，賠禮道歉，并可以要求賠償損失。”這被認為是民事領域精神損害可適用財產性賠償的一般性規定。
 

　　其次，《最高人民法院關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》第一至四條詳細規定了可以請求精神損害賠償的范圍，第八條則規定了適用精神損害撫慰金的限制性條件，即造成嚴重后果。這個司法解釋是這么多年司法實踐中處理精神損害賠償問題的法律依據。
 

　　《侵權責任法》第二十二條規定：“侵害他人人身權益，造成他人嚴重精神損害的，被侵權人可以請求精神損害賠償。”本法第二條則明確規定了可以取得侵權損害賠償的范圍，該條文對“民事權益”范圍的列舉則幾乎涵蓋了我們日常生活中所能接觸到的所有人身、財產權益。
 

　　2．比較分析

　　（1）賠償范圍

　　分析上述民事侵權精神損害賠償的規定，不難發現民事侵權領域適用精神損害撫慰金的條件一般也要求“造成嚴重后果”或“造成嚴重精神損害”，這和《國家賠償法》的規定是一致的。但問題的關鍵在于法律所規定的賠償范圍，民事侵權精神損害賠償解釋第一至四條幾乎規定了所有的人身權，甚至具有人身屬性（特殊紀念意義）的物品損害（財產損害）均得請求精神損害賠償；而侵權責任法延續了這一規定，在第二十二條直接將范圍界定在“人身權益”，結合本法第二條的規定，侵權責任法的精神損害賠償幾乎涵蓋了我們日常生活中所能接觸到的所有人格、身份權益。可以說，在民事侵權領域對人身權益損害可請求精神損害賠償的范圍幾乎沒有限制。
 

　　（2）求償權主體

　　民事侵權精神損害賠償解釋第一至四條不僅對民事精神損害賠償的范圍進行了規定，對一些特殊情形下的純精神損害亦允許間接受害人依法享有精神損害賠償請求權。如該解釋第二條規定了侵犯親子或親屬關系情形下監護人的精神損害求償權；第三條規定了侵犯死者人格利益情形下近親屬的精神損害求償權等。以上兩方面就構成了其和國家賠償法在精神損害賠償撫慰金適用方面的根本性差異，民事領域的賠償范圍要遠遠大于國家賠償領域。

　　（三）其他法律體系

　　比較研究各其他國家在國家精神損害賠償領域的做法，不僅能夠對深入理解我國國家精神損害賠償制度提供參照，更能為我們提供一個有益借鑒，以促進國家精神損害賠償制度的發展。
 

　　縱觀各行政法治比較發達國家的國家賠償法發展歷程，其無不經歷了一個從無到有，從限制賠償到全面賠償的發展過程。目前，給予因國家機關及其工作人員行使職權造成精神損害的人以財產性賠償，已成為很多法治國家的通例。如，法國作為走在西方國家賠償制發展前列的國家之一，其通過對民法典1382條一般規定[4]的解釋適用及行政法院在實踐中的發展，而使國家精神損害賠償的范圍擴大到一切精神損害，不僅對產生物質后果的精神損害進行金錢賠償，對雖不引起物質后果但確會引起受害人巨大精神痛苦或者破壞個人尊嚴、宗教信仰的損害也需要進行賠償。瑞士債法第49條規定：“人格被侵害者，于其有重大侵害及重大過失時，有撫慰金請求權”， 同時規定此條同樣適用于行政賠償案件。依此條規定，請求精神損害撫慰金亦應以重大損害及重大過失為條件，但其賠償范圍為“人格”，即涵蓋了所有的人格權益。德國、日本、意大利、奧地利等國，亦有相似的規定。美國在其《侵權行為法》亦中規定了相當廣泛的精神損害賠償范圍，行政精神損害賠償就規定在其中。
 

　　一般來說，各國也如我國一樣對國家精神損害賠償或多或少限制了一定的條件。但正如上面所論述的，由于我國國家賠償的賠償范圍比較狹小，導致最終受害人所能或得賠償的機會就會大打折扣。這就要求我們適應經濟社會發展及法治化進程推進的腳步在以后的立法進程中借鑒其他國家在國家精神損害賠償方面的立法例，推進國家賠償法的進一步發展、完善，最大限度地彌補當事人所受的損害。
 

　　三、精神損害撫慰金之擴大適用

　　（一）國家精神損害限制賠償的原因

　　由上面分析可知，我國國家賠償法在精神損害賠償范圍方面不管是較我國民事侵權領領域還是其他國家的國家賠償均有一定的差距。其實，這不僅是精神損害賠償的問題，我國國家賠償法歷來對賠償范圍就采取的是限定賠償的立場，這就使得國家賠償與一般的民事侵權損害賠償在賠償范圍上存在很大的差異，造成在國家與私人間對受害人賠償的兩套標準。這主要出于以下幾方面的考慮：
 

　　1．國家機關及其工作人員是在代表國家履行一定的職能，基于國家賠償的公權屬性，為了避免國家負擔過重利或利益受損，這種限制賠償立場就一直為我國國家家賠償法所堅持。
 

　　2．目前，我國國家機關依法行政、司法的情況還不是很理想，立法對此尚缺乏足夠的信心，導致沒有勇氣對受害人承諾過多的賠償。
 

　　3．精神損害的隱秘性及難以計算的特征，使得其在賠償標準上難以掌握。精神損害一般不會單獨存在，在許多情況下都會隱藏在有形的人身或財產損害之下，也正是因為如此，其損害也較財產及人身損害難以測度，這在一定程度上會給司法實踐帶來適用標準上的困惑，再加上上述兩點顧慮及樹立良好社會風尚的考慮，使得立法對國家精神損害賠償中很多問題采取了回避的態度。
 

　　（二）精神損害撫慰金擴大適用的必要性

　　雖然法律基于如上的考慮，一向采取限制賠償的立場，但正如上面所述，對于因國家機關及其工作人員的職權行為而遭受損害的受害人給予全面充分的賠償，對于確保其依法行使職權具有很大的監督、促進作用。法律不能因為現行的行政、司法環境還不理想就放棄了自己的職責，放棄全面了維護當事人合法權益的立場，更不能對這種代表國家行使公權力的行為一味偏袒，這種區別保護的做法違背了法律的基本職能，更容易造成法律上的不公正。除了上述分析，福田律師主張擴大精神損害撫慰金的適用，還有以下幾方面的原因：
 

　　1．國家賠償范圍標準不同于民事侵權賠償，故國家賠償法律在賠償范圍等方面未做根本修訂的情況下，僅規定精神損害的財產性賠償，尚難形成對受害人的權益進行全面地保護。
 

　　2．即使在現有的賠償范圍內，我國一般對精神損害也是采取相當謹慎的態度，只有對造成嚴重精神損害的才給予一定的精神損害撫慰金，這種限制與前項賠償范圍問題相互制約，更進一步加大了受害人取得精神損害撫慰金的難度。
 

　　3．對當事人所能獲得的賠償采取過于謹慎、限制的態度立場，可能會導致對違法的國家機關及其工作人員的一種偏袒，這種做法不僅不利于權利人利益的維護，更難對國家機關及其工作人員形成有效的懲戒，不利于法治政府的構建。
 

　　此次國家賠償法修訂的最大亮點在于增加了精神損害撫慰金這一賠償項，彌補了我國國家賠償法在這一方面的空白。但上述一些問題，如不及時妥善解決，必將影響國家賠償法的進一步貫徹實施，使其依舊難以勝任全面保障受害人權益及從根本上促進我國行政、司法環境改善的重任。
 

　　（三）精神損害撫慰金擴大適用的幾點想法

　　1．借鑒我國民事賠償中的精神損害賠償制度

　　雖然國家賠償在性質上不同于民事侵權賠償，但本質上均為一種侵權責任，只不過侵權的主體有所不同。縱觀世界各國的立法例，隨著社會發展，當今世界各國的國家賠償制度已進入了全面深入發展的新時期，各國越來越重視國家賠償尤其是精神損害賠償制度建設。比如，日本、韓國和臺灣地區的國家賠償法的立法就打破了國家賠償與民事侵權損害賠償的嚴格界限，規定了“除依本法規定，適用民法有關規定”的準用條款，要求依照有關民事侵權的精神賠償制度的規定處理。這樣做的好處是，給予受害人損害以平等的保護，避免在同一法律體系下造成差別待遇，對我國國家賠償來說，更可以提高賠償的標準，使當事人獲得全面地保護。
 

　　但基于我國國家賠償的固有立法模式，可以在法律修訂時，逐步提高國家賠償的范圍、標準，縮小與民事精神損害賠償的范圍，以達到與準用條款一樣的效果。更為重要的是，不管從我國的經濟發展及財政實力，我們看不出國家賠償采取如此嚴格限制的原因。
 

　　2．財產損害的精神損害賠償問題

　　在國家精神損害賠償領域非限定主義目前已成為一種世界性發展趨勢，精神損害行政賠償的發展呈現出賠償責任不斷擴大、賠償范圍不斷拓寬的趨勢。雖然，在國家賠償領域對于財產損害給予精神損害賠償的立法例并不多，但基于我國經濟社會發展過程中的一些特殊問題，典型的比如由行政征收所引起的房屋拆遷，實踐中由于補償不到位等問題，引發了很多社會問題，這對當事人造成的精神痛苦恐怕比侵犯人身自由的一些情形更為嚴重，所以在特定情形下允許當事人獲得精神損害撫慰金，能夠更加全面地填補當事人所受損害，也能夠起到限制行政行為恣意的效果。
 

　　3．國家精神損害賠償的權利人

　　《國家賠償法》第六條規定：“受害的公民、法人和其他組織有權要求賠償。受害的公民死亡，其繼承人和其他有扶養關系的親屬有權要求賠償。受害的法人或者其他組織終止的，其權利承受人有權要求賠償。”可見，我國法律上的賠償請求人一般為直接受害人，僅在受害人死亡的情形方有間接受害人求償權的適用，間接精神損害的受害人亦只有在此中情況下才可以請求國家精神損害撫慰金。對比民事法律(《民事侵權精神損害賠償解釋》)在這方面規定，間接受害人可以取得精神損害撫慰金的范圍要遠遠大于國家賠償法的規定，主要體現在該解釋第二條(侵犯親子或親屬關系情形下的監護人精神損害求償權)及第三條（侵犯死者人格利益情形下的近親屬精神損害求償權）。
 

　　此外，在侵害其他人身權利的場合，很難說間接受害人就沒有遭受精神損害，但由于直接受害人已享有精神損害求償權，其近親屬還能否享有以及在多大的限度內享有精神損害賠償請求權，亦是一個值得研究的問題。另一方面，法人或者其他組織的名譽等人格權利遭受侵害時，其自身雖無精神痛苦可言，但其一定范圍的利益相關人亦有精神損害。這些間接精神損害的求償權涉及一個價值平衡問題：既要填補損害，又要避免權利濫用，以倡導一個良好的社會價值取向。
 

　　以上這些方面可為國家賠償法的發展提供一個借鑒，使其在以后的社會發展中不斷發展、完善。
 

　　4．關于精神損害的計算及賠償標準問題

　　誠然，精神損害不同于財產、人身損害那樣顯而易見，在計算標準問題上也較難以掌握，對此既不能采取一刀切的模式，又不能將之完全委諸各法院的自由裁量，但這不足以成為拒絕或限制精神損害撫慰金適用的理由，這已為多年的民事司法實踐及國家賠償法的變遷所佐證。所以，擴大精神損害撫慰金的適用范圍，在這方面不存在任何技術上的障礙，可根據我國的經濟水平及區域發展差異進行適當的規定。
 

　　結束語：

　　在我國，國家賠償法之所以采取嚴格的限制主義立場，一個重要原因是對我國行政司法環境缺乏信心，怕給國家帶來沉重負擔。然而，我們知道，我國國家賠償法是采取了“國家責任、機關補償”的形式，國家機關工作人員在行使職權過程中造成當事人權益損害的，國家機關會依法給予受害人相應的賠償，工作人員有嚴重違法行為的，可以向其追償。因此，一方面，如果國家機關及其工作人員不厲行法治，嚴格依法辦事，給當事人造成了損害，通過國家賠償制度，借助各種考核機制，就可以抑制侵權行為，促進依法行政、司法。相反，如果對我國行政、司法的現狀一直采取保護主義的立場，那么基于權力擴張的本性，國家機關及其工作人員也就失去了依法辦事的動力。因此，國家賠償的法律立場問題，是一個直接關系到受害人利益的衡量和選擇問題，也關系到行政、司法環境的構建。從這個角度看，法律不可能總是在長遠和眼前之間選擇后者，這樣既損害了民眾的利益，又不利于法治政府的建立。因此，擴大國家賠償范圍和精神損害撫慰金的適用范圍是非常必要的。  深圳律師事務所